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交叉执行制度的探索、问题及解决路径
浏览次数:146 | 发布时间:2024年4月19日

整理人:魏新月律师,电话:15710335226(同微信)

来源】:人民法院报 | 作者:段鹏 赵奇 李航


  执行工作作为司法程序的“最后一公里”,是司法活动中各种矛盾剧烈对抗的过程,直接影响社会综合治理和社会诚信体系建设的质量和效果。长期以来,执行难作为困扰人民法院的突出问题,也是人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。执行难是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现,其中外部因素干预、执行能力区域发展不平衡、异地执行难等是重要原因。

  2024年1月召开的全国高级法院院长会议专题部署执行工作时强调,怎样解决执行工作受到各种因素制约影响的问题?做实交叉执行。要通过指定、提级执行,将难以执行的案件交由其他法院执行,发挥“鲶鱼效应”作用,促进执行监督制度落到实处。对一般执行难案件,可建立法院之间指定交叉执行;对较难执行难积案,可以采取跨域异地执行,确保严格依法有力推进执行工作。要建立配套激励机制和责任追究机制,充分释放交叉执行效能。

  考察分析近期人民法院开展的“交叉执行”模式,有助于研究解决执行工作中存在的问题和困难,逐步化解部门利益、地方利益、异地难题等干预妨碍因素,提升跨区域执行工作的整体水平。


  一、交叉执行制度的改革背景和现实基础

  交叉执行是通过法律规定的指定执行、提级执行等方式,将执行积案、长期未化解信访案件、存在不当干预案件、特殊主体案件等部分难以执行的案件作为重点,指定异地法院加大推进执行工作力度,并形成有力监督机制,防止权力、关系、人情干扰,遏制滥用执行权以及执行腐败问题。

  从制度沿革来看,早在2004年最高人民法院颁布的《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》就明确提出,对跨地区的重大执行案件,要实行指定执行、交叉执行、提级执行等方法,排除地方保护主义的干扰。其后,2009年的《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》强调,通过交叉执行等途径强化对执行权行使的监督。2016年的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》要求,规范交叉执行的提起、审批程序,提高执行实施效率。2019年的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》再次强调,规范指定执行、提级执行、异地交叉执行的提起和审批程序。2021年的《最高人民法院关于进一步完善执行权制约机制、加强执行监督的意见》要求,对辖区内跨区域执行案件、一个被执行人涉及多起关联案件、疑难复杂案件等统筹调配执行力量,集中执行、交叉执行、联动执行。

  实践中,部分地区可能存在地方保护主义倾向,影响法院执行措施,导致出现消极执行、选择性执行,有的法院执行水平无法驾驭疑难复杂案件,这些因素都是造成部分案件执行难的重要原因。最高人民法院在全国法院探索跨区域交叉执行机制,针对执行难案积案等符合条件的案件,将其作为破除执行难的一把“利剑”,引入非本院的更强执行力量进来,以不同的思路、方式,打破原案未能执行的局面,从而调动法院攻坚克难的积极性和主动性,推进执行工作体系和执行工作能力现代化。此次通过交叉执行试点的专项活动,攻克一批大案要案,总结一批化解执行积案的典型案例,营造了尊重法律、尊重裁判、尊重执行的良好氛围。


  二、交叉执行制度当前面临的问题及成因分析

  经调研分析,交叉执行制度在实践中仍然面临着一些问题亟待解决,主要有以下四点:

  1.关于交叉执行程序的启动标准。目前,各地法院对交叉执行案件的具体启动标准尚未统一,具有较大弹性启动空间,易影响司法公信力。第一,对久执未结的执行积案进行移送,久执的期限没有明确的量化标准,仅仅依靠执行实践自由裁量;第二,启动程序目前依赖于地方法院依职权决定,尚未明确当事人或利害关系人是否可以依申请启动;第三,鉴别“执行不能”案件的标准尚未建立,执行不能案件有别于一般的执行难案件,原执行法院已穷尽一切执行措施,仍无法实现执行到位,案件客观上已不具备执行条件。此种情况下,移送、指定其他法院进行交叉执行或许只会徒增司法资源损耗。

  2.关于交叉执行案件的办理标准。各地法院在依职权裁定交叉执行的过程中,尚未明确统一的原则和具体的细则标准。第一,对作出交叉执行决定的法院而言,面对种类多样的执行积案,如何判定哪家法院受理执行案件更有利于执行案件的推进;第二,对案件当事人而言,指定异地法院跨域执行,可能增加时间、沟通和路程往返成本,如何减轻当事人的诉讼负担,尽可能减少诉讼成本支出;第三,针对原执行法院而言,如提级执行、指定执行后案件顺利执结,对原执行法院执行不力的情况,是否应追究责任,如何判定其责任大小;第四,针对交叉执行后仍无法执结的情况,交叉执行实施后,如案件仍然久执不结,是否可以判定该案件事实上已执行不能,抑或是可以再次纳入交叉执行案件范围。

  3.关于交叉执行案件的“三统一”管理。实践中,个别执行法院可能存在将交叉执行作为甩包袱、推卸责任的工具,将一些耗时耗力的“骨头案”推给其他执行法院,案件移送后采取“案移事了”的消极态度,对移送执行法院调取卷宗、了解案情、清查财产等请求采取拖延、敷衍等不当态度,导致接收移送执行的法院在熟悉案情、清查财产等方面付出更多的时间和人力成本,造成司法资源的浪费。此种问题亟须各地法院强化对交叉执行案件“统一管理、统一指挥、统一协调”的“三统一”管理机制,以求打通堵点、形成更大的合力,实现法院执行工作良性循环。

  4.关于交叉执行案件的救济机制。当前,交叉执行制度的适用多以各地高院、中院依职权指定或提级执行,根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第四条的规定,执行案件被指定执行、提级执行、委托执行后,当事人、利害关系人对原执行法院的执行行为提出异议的,由提出异议时负责该案件执行的人民法院审查处理;受指定或者受委托的人民法院是原执行法院的下级人民法院的,仍由原执行法院审查处理。但是,如当事人或利害关系人对交叉执行程序的适用有异议,是否可以参照适用该条,是向原执行法院提起,抑或是向作出交叉执行决定的高院、中院提起,目前尚未有明确规定。


  三、交叉执行制度的构建路径

  根据法律、司法解释规定精神,结合各地法院实践经验,为确保交叉执行制度进一步完善,确保交叉执行充分发挥维护当事人权益、提升执行质效、监督执行权运行的实际功效,笔者建议,在适用交叉执行制度过程中可参照如下四个方面的原则,积极探索解决问题的路径和具体方法。

  1.公开规范原则:探索交叉执行的根本保证。首先,要及时向当事人公开。考虑到适用交叉执行程序可能导致申请执行人在交通、联系法院等方面付出较多诉讼成本,被执行人及利害关系人可能对适用交叉执行程序存在异议,因此在启动交叉执行程序过程中,应当充分征求申请执行人的意见,征求意见应当形成书面材料并入卷备查,同时应当书面告知被执行人及利害关系人,告知法院决定交叉执行的原因及救济方式。其次,要及时向社会公开。鉴于交叉执行制度的核心目标之一是破解地方保护主义难题,强化对滥用执行权、消极执行、选择性执行等行为的执行监督机制。因此,各级法院应当及时梳理纳入交叉执行程序的执行案件,形成动态台账,将交叉执行案件数量、启动原因、执行效果等适时向社会公开,通过公正、透明的司法公开,强化人民群众对法院执行工作的认同感。


  2.司法为民原则:开展交叉执行的本质需求。首先,在决定启动交叉执行程序时,应当在遵循民事诉讼法对提级执行、指定执行规定的基础上,充分考量实现申请执行人胜诉权益的有效性和及时性,完善交叉执行实施细则。对于被执行人名下确有财产或申请执行人有明确财产线索等情况下,如发生久执不决的情况,应当充分授予申请执行人请求上级法院启动交叉执行程序的权利;对于当事人长期信访反映强烈的案件、存在不当干预案件、特殊主体案件、代表委员关注案件、上级法院督办案件应当考虑优先纳入交叉执行程序。其次,受理交叉执行案件的法院,应当在执行过程中遵循便民原则,充分运用信息化手段,建立与申请执行人之间的有效沟通机制,减少当事人的诉讼成本;加强劳动报酬追索、工伤赔偿、赡养抚养等涉民生案件执行力度,依法保障人民群众特别是困难群体合法权益。再次,应当进一步探索完善当事人、利害关系人在交叉执行程序中的救济机制,如当事人、利害关系人对作出交叉执行决定这一执行行为存在异议,可适时授予当事人、利害关系人向作出该执行行为的法院提起执行异议救济的权利。


  3.提质增效原则:推动交叉执行的重要手段。执行法院应当在充分调研的基础上,结合辖区经济情况和办案实际,通过案例库分析和大数据对比等方法,建立并明确执行不能案件的具体标准,其中高院、中院应当从有利于推进执行角度,结合被执行人名下财产分布、当事人所在地、类案案件数量、财产优先权等因素,合理确定交叉执行法院。建议各地高院应当逐步建立交叉执行统一调度管理机制,畅通原执行法院及交叉执行法院的沟通联动机制,明确交叉执行考核标准和奖惩机制,充分调动执行法院和执行干警的积极性,对在交叉执行过程中发现的原执行法院存在的执行不规范行为、违法违纪行为,按照“一案双查”要求严肃追责问责。


  4.善意文明原则:助力交叉执行的价值目标。作出交叉执行决定的法院应当秉持善意文明执行工作理念。各级法院在作出适用交叉执行程序的决策过程中,应当着眼于党和国家发展大局,提升把握司法政策的能力和水平,实现法院依法履职与服务大局、促进发展相统一;执行法院在依法保障胜诉当事人合法权益的同时,应当最大限度减少对被执行人权益影响,实现法律效果与社会效果有机统一。同时,移送执行、提级执行法院应当坚持比例原则,找准双方利益平衡点,严格规范公正保障各方当事人合法权益,避免超标的、超范围、超期限等过度执行;坚持审慎原则,综合案件具体情况,仔细审查被执行人履行能力、履行意愿、配合程度等,对被执行人主观恶性较小、暂时陷入支付困境的情况,仍可以充分用好执行和解及破产重整等制度,避免单纯为追求结案率而采用“竭泽而渔”的执行方式。

  (作者单位:北京市高级人民法院)


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