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【最高院案例】集体土地尚未取得征地批复，所签订的房屋补偿协议是否无效？

【裁判要点】

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，兼具行政性和合同性。

对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。

只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。

动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。因此，涉案集体土地征收尚未获得相关部门批准的情形下，并不必然导致涉案房屋补偿协议无效。涉案房屋补偿协议系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。更为重要的是，协议签订后，政府已按协议约定将补偿款转入当事人个人银行账户，当事人已经收到该补偿款，协议已经实际履行。

【裁判要点】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申9619号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:罗时富，男，1946年1月13日出生，布依族，住贵州省贵阳市南明区。

委托诉讼代理人：罗希顺，男，1974年12月16日出生，布依族，住贵州省贵阳市南明区，系罗时富之子。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）:贵州省贵阳市南明区人民政府。住所地：贵州省贵阳市南明区箭道街**。

法定代表人：黄成虹，区长。

一审第三人：贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司。。住所地：贵州省贵阳市双龙航空港小碧乡云盘村

法定代表人：孙燕。

再审申请人罗时富诉被申请人贵州省贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）、一审第三人贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司房屋行政协议无效一案，不服贵州省高级人民法院（2020）黔行终106号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

罗时富依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定向本院申请再审，理由为：（一）南明区政府与罗时富签订的《村民房屋补偿协议》应以所涉地块已获省级人民政府批准征收为前提，本案中罗时富提交的证据能够证明所涉地块未取得征收土地批复；（二）南明区政府与罗时富签订的案涉《村民房屋补偿协议》因未取得征地批复，既是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的没有法定职权依据而实施的重大且违法的行政行为，又是《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的行为，应被确认无效。

本院认为，根据原审审理确认，案涉《村民房屋补偿协议》系依据村民房屋搬迁补偿方案协商订立，双方约定进行产权调换安置，该协议系南明区政府基于公共利益的需要，积极推进公益项目所形成。据此，《村民房屋补偿协议》属于行政协议。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《村民房屋补偿协议》系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，罗时富申请再审的理由尚不充分，本院不予支持。

综上，罗时富的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回罗时富的再审申请。

审判长  张昊权

审判员  杨 军

审判员  乐 敏

二〇二〇年十二月二十八日

法官助理    唐悄若

书记员       李元星

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申13542号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐乾华，男，汉族，1943年6月10日出生，住贵州省织金县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：织金县人民政府。住所地：贵州省毕节市织金县城关镇新华北路5号。

法定代表人：潘发勇，该县县长。

再审申请人徐乾华因诉被申请人织金县人民政府（以下简称织金县政府）行政协议一案，不服贵州省高级人民法院（2019）黔行终1820号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

徐乾华申请再审称：织金县政府委托织金县官寨乡人民政府（以下简称官寨乡政府）与徐乾华签订的《织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目房屋征收补偿协议》（以下简称《房屋征补协议》）应以所涉集体土地已获省级人民政府批准征收为前提。案涉征收决定已被人民法院生效判决确认违法，官寨乡文化广场乡村振兴项目不符合当地经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，一审、二审法院认定征收行为系基于公共利益错误。该《房屋征补协议》因织金县政府未取得征地批复，应被确认为无效。徐乾华依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。

本院认为，本案审查的重点是《房屋征补协议》是否有效。

经查明，本案中《房屋征补协议》系官寨乡政府受织金县政府委托与徐乾华协商订立，约定官寨乡政府向徐乾华支付房屋征收补偿款。该协议系织金县政府基于公共利益需要，积极推进织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目所形成，据此《房屋征补协议》属于行政协议。

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。因此，案涉征收决定中所涉及的土地征收尚未获得相关部门批准的情形，并不必然导致案涉《房屋征补协议》无效。本案被诉《房屋征补协议》系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。更为重要的是，协议签订后，2018年4月25日官寨乡政府已按协议约定将补偿款转入徐乾华个人银行账户，徐乾华已经收到该补偿款，协议已经实际履行。一审法院判决驳回徐乾华的诉讼请求并无不当。徐乾华以本案案涉土地征收尚未获得相关部门的批复为由主张《房屋征补协议》无效，本院不予支持。

综上，徐乾华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回徐乾华的再审申请。

审判长  魏文超

审判员  朱 婧

审判员  叶 阳

二〇二〇年十二月二十五日

书记员  夏 樱