立足海上执法司法需求 规范海上刑事案件管辖

《最高人民法院 最高人民检察院 中国海警局关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》解读

出自北大法律信息网

  为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会有关决定，确保海警机构切实履行海上维权执法职能，依法惩治海上犯罪，维护国家主权、安全、海洋权益和海上秩序，中国海警局、最高人民法院、最高人民检察院立足海上执法司法工作实际需求，重点就海上刑事案件审判管辖、海警办理的刑事案件的提请批准逮捕和移送起诉、检察机关对海警办理刑事案件的监督等问题进行深入研究，形成了《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》。《通知》共六条，主要明确了海上刑事案件的审判管辖、侦查管辖、提请批准逮捕和移送起诉、检察机关派员介入侦查等有关问题。

  检察院派员介入侦查活动符合以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，有利于发挥检察机关在刑事诉讼中的主导作用，引导侦查机关按照法律规定的证据裁判要求和标准及时、全面、规范地收集、固定证据，提高侦查活动质效，有利于检察官提前熟悉案件情况，提高审查逮捕和审查起诉效率，减少审查起诉环节的补充侦查，提高审前程序的办案质量效率效果。

  2020年2月20日，最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局联合印发了《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》（海警〔2020〕1号）（下称《通知》），自印发之日起施行。为便于司法实践中准确理解和正确适用，现对《通知》的制定背景和主要内容作出简要介绍和说明。

  《通知》制定背景和过程

  为了贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，有效维护我国海洋权益，按照党中央批准的《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》决策部署，2018年，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，统一履行海上维权执法职责，行使公安机关、有关行政机关的相应执法职权。海警转隶后，其领导指挥体制、运行机制、协作关系等都将发生重大变化。为了保证机构改革方案的顺利完成，2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《全国代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，明确中国海警局执行打击海上违法犯罪活动，维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》在附则中增加规定：“中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权”“中国海警局办理刑事案件，适用刑事诉讼法的有关规定。”依照上述规定，中国海警局的侦查权性质上同公安机关对刑事案件的侦查是相同的，享有同公安机关相同的侦查职权。

  为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会有关决定，确保海警机构切实履行海上维权执法职能，依法惩治海上犯罪，维护国家主权、安全、海洋权益和海上秩序，中国海警局执法部会同最高法研究室、最高检法律政策研究室于2019年初开始研究起草《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》（下称《通知》）。其间，三家单位立足海上执法司法工作实际需求，重点就海上刑事案件审判管辖、海警办理刑事案件的提请批准逮捕和移送起诉、检察机关对海警办理刑事案件的监督等问题进行深入研究，充分沟通，广泛征求全国人大常委会法工委等有关单位以及沿海地区法院、检察院、海警机构的意见建议，在此基础上修改完善，形成了《通知》。

  《通知》的主要内容

  《通知》共六条，主要明确了海上刑事案件的审判管辖、侦查管辖、提请批准逮捕和移送起诉、检察机关派员介入侦查等有关问题。

  （一）明确海上刑事案件的管辖问题。2007年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理海上发生的违法犯罪案件有关问题的通知》（公通字〔2007〕60号）第4条规定，海警支队办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送审查起诉的，依法向所在地检察院提请或者移送，检察院应当依法进行审查并作出决定；检察院提起公诉的海上犯罪案件，同级法院依法审判。即由侦查机关所在地的检察院批准逮捕和审查起诉，侦查机关所在地的法院审判。但是，上述规定与相关司法解释的规定不一致，如2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（下称《刑诉法解释》）第4条则规定：“在中华人民共和国领域外的中国船舶内的犯罪，由该船舶最初停泊的中国口岸所在地的法院管辖。”

  考虑到刑事诉讼法规定的地域管辖是审判管辖，检察院对案件审查起诉的管辖依从于法院的审判管辖，而不应依从于侦查机关的管辖，为了与刑事诉讼法、司法解释协调一致，同时考虑到海上刑事案件的特殊性和管辖的便利性，《通知》第1条以刑事诉讼法第25条、《刑诉法解释》第4条、第8条、第9条、第10条的规定为基础，区分在内水、领海发生的犯罪，我国领域外中国船舶上发生的犯罪，中国公民在领海外犯罪，外国人在领海外犯罪以及适用普遍管辖的罪行等五种情形，明确了海上刑事案件的审判管辖原则。一是明确在中华人民共和国内水、领海发生的犯罪，由犯罪地或者被告人登陆地的法院管辖，如果由被告人居住地的法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的法院管辖。内水、领海属于中华人民共和国领域，按照属地管辖原则，应当由犯罪地法院管辖。犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地，参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条第2款的规定，犯罪行为发生地，包括犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点；犯罪行为有连续、持续或者继续状态的，犯罪行为连续、持续或者继续实施的地方都属于犯罪行为发生地。犯罪结果发生地，包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。《刑诉法解释》第17条规定，两个以上同级法院都有管辖权的案件，由最初受理的法院审判。必要时，可以移送被告人主要犯罪地的法院审判。鉴于目前我国部分省域海界划分以及部分沿海省份的县域海界划分没有完成，导致在一些海域即使确定了犯罪地，也难以确定属地管辖的法院，并且，被告人居住地可能是内陆地区。因此，《通知》规定被告人登陆地的法院也可以管辖。需要注意的是，该规定只适用于在内水、领海发生的海上刑事案件，不适用于在我国领域外的海域（包括毗连区、专属经济区和大陆架等我国管辖海域）发生的海上刑事案件，对于我国领域外的海域不属于我国领土范围，不能按照行政区划确定属地管辖的法院。二是明确在中华人民共和国领域外的中国船舶内的犯罪，由该船舶最初停泊的中国口岸所在地或者被告人登陆地、入境地的法院管辖。《刑诉法解释》第4条只规定了“由该船舶最初停泊的中国口岸所在地的法院管辖”，实践中，犯罪人可能不随船靠岸，或者在下船之后在船舶最初停泊地以外的地方被抓获，因此，《通知》增加规定登陆地、入境地的法院可以管辖。三是明确中国公民在中华人民共和国领海以外的海域犯罪，由其登陆地、入境地、离境前居住地或者现居住地的法院管辖；被害人是中国公民的，也可以由被害人离境前居住地或者现居住地的法院管辖。在《刑诉法解释》第8条规定的基础上增加了被告人登陆地、现居住地和被害人现居住地三个管辖地。四是明确外国人在中华人民共和国领海以外的海域对中华人民共和国国家或者公民犯罪，根据刑法应当受到处罚的，由该外国人登陆地、入境地、入境后居住地的法院管辖，也可以由被害人离境前居住地或者现居住地的法院管辖。在《刑诉法解释》第9条规定的基础上增加了被告人登陆地、被害人现居住地两个管辖地。五是明确对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担的条约义务的范围内行使刑事管辖权的，由被告人被抓获地、登陆地或者入境地的法院管辖。在《刑诉法解释》第10条规定的基础上增加了被告人登陆地、入境地两个管辖地。需要说明的是，登陆地和入境地不是等同的概念。入境地，包括进入我国陆地边境、领海以及航空器降落在我国境内的地点。

  为确保诉讼程序衔接更为顺畅，《通知》第2条明确，海警对海上刑事案件的侦查管辖依据法院的审判管辖原则进行，对于依据审判管辖原则确定的管辖地未设海警机构的，由有关海警局商同级检察院、法院指定管辖。第5条规定，对检察院提起公诉的海上刑事案件，法院经审查认为符合刑事诉讼法、司法解释以及本通知有关规定的，应当依法受理。上述规定，有利于减少在审查起诉阶段可能出现的因管辖不明确或者管辖争议而导致协商管辖和指定管辖的问题，节约司法成本，提高诉讼效率。

  （二）明确海警机构提请批准逮捕和移送起诉问题。刑事诉讼法第87条规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，移送同级检察院审查批准。由于海警已经脱离地方政府，划转武装警察部队，按照部队编制架构设置各级海警机构，与地方公安机关和同级检察院对应设置不同，《通知》第3条对各级海警机构提请批准逮捕和移送起诉对应的检察院作出了规定。明确沿海省、自治区、直辖市海警局办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地省级检察院提请或者移送；沿海省、自治区、直辖市海警局下属海警局，中国海警局各分局、直属局办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地设区的市级检察院提请或者移送；海警工作站办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地基层检察院提请或者移送。

  《通知》第4条规定，检察院对于海警机构移送起诉的海上刑事案件，按照刑事诉讼法、司法解释以及本通知的有关规定进行审查后，认为应当由其他检察院起诉的，应当将案件移送有管辖权的检察院。需要按照刑事诉讼法、司法解释以及本通知的有关规定指定审判管辖的，海警机构应当在移送起诉前向检察院通报，由检察院协商同级法院办理指定管辖有关事宜。

  （三）完善检警协作机制，强化检察院对海警侦查活动的支持配合与监督制约。为了更好地贯彻分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼原则，加强检察监督和检警协作，确保办案质量和效率，《通知》第6条规定，海警机构办理刑事案件应当主动接受检察机关监督，与检察机关建立信息共享平台，定期向检察机关通报行政执法与刑事司法衔接，刑事立案、破案，采取强制措施等情况。海警机构所在地的检察院依法对海警机构的刑事立案、侦查活动实行监督。海警机构办理重大、疑难、复杂的刑事案件，可以商请检察院介入侦查活动，并听取检察院的意见和建议。检察院认为确有必要时，可以派员介入海警机构的侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法，海警机构应当予以配合。

  检察机关派员介入侦查活动的检警协作工作机制，在实践中已经取得较为成熟的经验。检察院派员介入侦查活动符合以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，有利于发挥检察机关在刑事诉讼中的主导作用，引导侦查机关按照法律规定的证据裁判要求和标准及时、全面、规范地收集、固定证据，提高侦查活动质效，有利于检察官提前熟悉案件情况，提高审查逮捕和审查起诉效率，减少审查起诉环节的补充侦查，提高审前程序的办案质量效率效果。同时，检察机关介入侦查活动也有利于强化对侦查活动的法律监督，确保侦查取证活动的合法性，依法维护犯罪嫌疑人的合法权益。检察机关介入侦查活动，参与重大案件的讨论，还可以统一侦查机关、检察机关在法律适用、证据运用方面的认识，总结办案经验，提升办案水平，更好地实现政治效果、社会效果、法律效果的统一。