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【来源】:最高人民法院执行局出品

随着社会经济高速发展，同一个债务人被多个债权人在不同法院起诉，进而被申请强制执行的情况日益普遍。被执行人同一财产被多个债权人申请采取查封等强制措施，如何确定被执行人财产利益在多个债权人之间的分配顺序，不同地区和国家立法上的模式不尽相同。我国1991 年颁行的《民事诉讼法》第94条第2款明确规定：“财产已被查封、冻结的，不得重复查封冻结”，自此在我国民事强制执行领域正式确立了“禁止重复查封”原则。1992年《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第282条规定，已被人民法院查封的财产，任何其他人民法院或者单位均不得重复查封，使“禁止重复查封”原则进一步明确和强化。
禁止重复查封对于稳定查封秩序，保障首先查封法院拍卖、变卖所查封财产起到了一定作用。但在司法实践中，也带来了一些问题，比如，因不得重复查封是法定原则，在先查封的存在，使得同一法院和其他法院都不能再行查封，在先查封法院可能因执行到被执行人的其他财产而解封查封财产，或者执行了部分被查封标的物而对剩余部分予以解封，由于信息不畅，其他债权人往往很难在第一时间得知这一变化，待后续债权人知晓并准备采取查封措施时，债务人早已利用这一空档期迅速转移财产，后续债权人的执行权益遭到严重损害；也有的法院出于地方保护，抢先全部查封被执行人财产，将外地法院的查封排除在外，然后找准时机以超标的查封为由解除查封，被执行人则趁机转移财产，以达到落空外地法院执行的目的。显然，我国实践中禁止重复查封原则面临着无法避免的缺陷，也与世界较为通行的民事执行规则不符，“实际上，允许再查封是当前世界主要国家民事执行立法的一般原则，重点不在于能不能再查封，如何有序查封才是关键所在。”为了解决这一问题，参照外国立法例，2004年最高法院联合建设部、国土资源部发布《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（简称《协助执行通知》），在第19条和第20条创设了不动产查封、预查封的轮候制度。根据这一制度，当在先法院对某房地产进行预查封或查封后，后续法院作出的预查封、查封裁定不是当然无效，而是依据后续各个法院协助通知书送达国土或者房产部门的先后顺序予以登记，排队等候，一旦预查封或者查封到期失效，或者被依法解除，排列在第一顺位的轮候预查封或者查封，就可以转化为正式预查封或者查封。轮候预查封、查封的创设，没有突破法律规定的禁止重复查封规则，但是对于消解其实践弊端，给予各普通债权人以平等保护，节约执行成本，提升执行效率，发挥了重要作用。最高法院随后发布的《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（简称《查封扣押冻结规定》），以司法解释的形式对普遍意义上的轮候查封制度正式作出规定，将轮候查封的范围由以房地产为主的不动产扩展到所有财产，自此，在司法实践中轮候查封被人民法院广泛采用。
在轮候查封制度的适用过程中，对于标的物全部处分后，是否需要办理解封手续及轮候查封的效力问题，各地法院存在较大分歧。2007年9月最高法院发布《关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题的批复》(简称《全部处分后轮候查封效力批复》)明确，财产全部处分后，对于该财产上的查封等措施，人民法院无需解除即可直接处分，这对执行实践起到了很好的规范作用，但其中“人民法院对已查封、扣押、冻结的全部财产进行处分后，该财产上的轮候查封自始未产生查封、扣押、冻结的效力”表述，带来了认识上的混乱，有人据此认为，只要查封的全部财产已被人民法院处分的，该轮候查封自始不发生效力。这种认识是错误的，该批复只是说此种情况下，该财产上，即查封标的物上的轮候查封自始未发生效力，对于拍卖变价款偿付完首封债权人债务后的剩余部分是否具有效力，则没有明确。实践中，还出现了依据该批复，以轮候查封自始不发生效力为由，不允许第三人就轮候查封提出执行异议的情况。
为了澄清2007《全部处分后轮候查封效力批复》带来的认识误区，指导实践中准确掌握和运用轮候查封制度精神，2022年4月，最高法院发布《最高人民法院关于正确处理轮候查封效力相关问题的通知》（简称《轮候查封通知》）明确，轮候查封对于查封物变价款中多于首封债权人应得数额部分有正式查封的效力，首封法院有义务将相关处置情况告知变价款处置前已知的轮候查封法院，首封处置法院在明知拍卖标的物有轮候查封的情况下，径行将剩余变价款退还被执行人的，构成执行错误。《轮候查封通知》公布后，在社会上引起了强烈反响，得到学界和实务界的一致认可，但也引起了一些误读，下文中作者将予以释明。
以上就是轮候查封确立的背景及现状，目前通说认为，“轮候查封制度，就是对其他人民法院已经查封的财产，执行法院依次按时间先后在登记机关进行登记，或者在该其他人民法院进行记载，排队等候，查封依法解除后，在先的轮候查封自动转化为正式查封的制度。”实际上，该定义未能全面反映轮候查封制度的全貌，特别是轮候查封的主体、效力、期限、与案外人异议的关系等方面，下文中，作者将结合执行工作实践，对轮候查封制度做一个全方位梳理和解读，同时也对《轮候查封通知》做一个较为全面的释评。

（作者：姚宝华，最高人民法院执行局综合办公室主任，法学博士）