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【来源】最高院第二巡回法庭2019年第15次法官会议纪要

法律问题：涉案人防车位的权属如何确定，法院应否继续执行。

法官会议意见：

人防车位作为人防工程的一种现实存在形式,本质属性为国防战备设施,应当归国家所有。但为鼓励社会资金投资人防工程建设,减轻国家财政负担,人防工程经验收合格后,投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权。从程序上看,为加强对人防工程的监督管理,有效维护人防工程的战时防御功能,投资者应按人防主管部门的规定履行备案审批程序,才能取得人防车位使用权。投资者经人防主管部门备案批准,取得人防车位使用权,该人防车位使用权可以作为执行标的;投资者未经人防主管部门批准,对人防车位不享有合法的使用权,申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行,人民法院不予支持.

意见阐释

就现行法律而言，并没有任何一部法律对结建人防车位的所有权问题作出清晰明确的界定，人防车位所有权归属问题，目前还处于无法可依的状态。

我们认为：

结建人防车位所有权问题,涉及结建人防车位这一特殊不动产的归属、利用和交易流转，也是现实中人防车位所有权争议案件产生的法律根源。对于这一属于民事基本制度的问题，确有必要在国家法律层面做出明确统一的规定。在现实争议不断涌现、法律规定付之阙如而各地政策又不相同的情况下，人防车位所有权立法的必要性和紧迫性尤为明显.从应然的角度看,我们倾向于认为结建人防车位的所有权应归属于国家。除前述国家所有权说强调的理由外，我们认为人防车位归国家所有的根本原因在于其战备性和公共服务设施的特殊性质。人民防空是国防的组成部分,根据人民防空的需要而修建的人防工程是国防设施的组成部分。因此,结建人防车位的本质属性是战备性,是战时保障一切组织和个人生命财产安全的公共服务设施。《人民防空法》第8条规定:“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利,都必须依法履行人民防空的义务.“开发商在新建民用建筑时必须依据国家相关规定结建人防工程,是保障人民战时获得防空保护的具体措施,由此而进行的投资以及业主所分担的人防建设费用,是包括建设单位及业主取得人民防空保护权时应承担的法定义务。结建人防车位的这一属性是其根本属性,而其平时作为车位停车的经济属性则是在保证战备性的基础上派生出的从属性。离开了战备性,离开了国防设施的公共服务职能,结建人防车位则丧失存在的基础。因此,对结建人防车位权属的确认, 应以有利于战时人防工程有效利用、平时人防工程有效维护为权衡标准,以有利干人民防空保护权的实现为根本出发点, 而且结建人防车位的利用应以不妨碍战时防御功能实现为原则。以此为前提,之后才能进一步研究如何充分发挥结建人防车位的平时使用价值问题。从战时有利下对结建人防车位的迅速调度、统一协调、高效利用,平时有利于对结建人防车位的有效维护和监督管理角度考量,我们认为结建人防车位的所有权归国家更为妥当。至于对投资建设单位的利益平衡问题,则可以通过赋予其平时使用权加以解决。

人防车位的使用权

(一) 人防车位所有权与使用权分离的必要性

所有权是对物进行全面支配并排斥他人干涉的权利,包括了占有、使用、收益、处分四项权能。人防车位所有权如归国有，国家自然应对人防车位享有上述四项完整的权能。就人防车位的使用而言,包括了平战结合的两项用途: 一是战时用于防空(包括平时的应急抢险救灾), 二是平时用于停车。其中第一项用途是建设人防车位的根本目的。我们主张结建人防车位归国家所有,也主要是从保障国家战时对人防车位的有效掌控和利用,保障人民群众生命财产安全的角度出发所作的考虑,这是国家充分履行公共管理职能的需要。但除此之外,国家平时并无为履行公共管理职能之需而利用人防车位的必要性,人防车位特别是结建人防车位的平时停车功能基本是为了满足普通民众日常停车之需而开发的经济功能。这种情形下,如将人防车位的平时使用权仍赋予国家使用, 则要么是人防车位长期闲置,加剧城市车位资源紧张的局面，不符合物尽其用的原则；要么是国家相关部门将使用权转让给他人行使并从中获利。后一种情形下,不免有国与民争利之嫌，有损政府的形象和公信力,而且会令人产生疑问:国家强制投资者出资建设的人防工程，平时闲置不用时为什么不能交给投资者使用？国家让投资者出资修建人防工程却作为自己谋利的手段,是否符合政府的职能及公平原则?因此将人防车位的所有权与使用权相分离,将国家所有的人防车位平时交由投资者使用,既有利于充分发挥人防车位的使用价值符合谁投资谁收益的公平原则,而且也有利于调动投资单位建设人防工程的积极性,于国于民均善莫大焉。对于此处所谓的投资者是建设单位还是业主,学术界和实务界均存在不同认识。我们认为,投资者应为投资建设该人防工程项目的建设单位,即开发商。

(二) 人防车位使用权为用益物权

投资单位对所投资建设的人防车位享有的使用权,是在国有土地之地下设立的他物权,性质上应属于用益物权。投资单位取得用益物权,可以对人防车位进行占有、使用和收益,但无权处分人防车位。《物权法》第5条规定:“物权的种类和内容,由法律规定“即物权的创设,应遵循物权法定原则。认定人防车位使用权为用益物权,是否符合物权法定原则?作为调整物的归属和利用关系的基本法律,《物权法》中并没有规定人防车位使用权这一用益物权类型,但在《人民防空法》中却有相关规定《人民防空法》第5条第2款规定:“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有“因此,认定投资者平时对人防车位享有用益物权具有法律依据,符各物权法定原则。

(三) 人防车位使用权的取得和利用

投资单位可以取得所投资建设的人防车位的使用权,仅仅是赋予了其取得权利的资格,并不意味着投资者凭借其投资行为就当然取得人防车位使用权,成为人防车位使用权人。作为一种用益物权,人防车位使用权的取得也应有一定的事实为依据,通过一定法律事实和法律程序而创设,并应符合物权的公示公信原则。人防车位作为一种国防战备设施,服务于国防战备需求,有别于普通民事财产。故此,为保障人防工程在战时能够满足人民防空的需要，平时有利于人防工程的监督管理和有效维护,国家相关主管部门对人防工程的利用采取许可制,只有经过国家相关主管部门备案批准,颁发使用权证,使用人才能享有合法的人防车位使用权。此外,国家主管部门对人防工程的设计、施工等规定了特定的标准和要求,对人防工程的适用管理制定了特定的管理规定,人防车位使用权的创设和利用,也必须遵从这些规定。具体而言,根据现有管理规定,结建人防工程必须贯彻同步规划、同步设计、同步施工、同步验收的要求,未经竣工验收合格,不得交付使用。使用竣工验收合格的人防工程,还必须向人防主管部门备案,由人防主管部门颁发人民防空工程平时使用证。人民防空工程平时使用证,是使用人取得人防工程平时使用权,可以合法使用人防工程的证明。租赁、转让人防工程使用权,也需经过人防主管部门的批准并换发使用证。在当前人防车位使用权取得程序尚缺乏专门的法律规定予以规制的情况下,人防工程平时使用证事实上发挥了确认人防工程使用权的物权凭证的作用。综上,投资者经人防主管部门备案批准,取得人防车位使用权“该人防车位使用权可以作为执行标的;投资者未经人防主管部门批准取得人防车位使用权,投资者对人防车位不享有合法的使用权,申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行，人民法院不予支持。